【治理与反思】面临风险的城市：突发事件中的政府间合作

导言

各国突发事件频发，这些自然灾害与社会灾难对城市破坏性的影响揭示了这些城市脆弱的自然环境、老化的基础设施以及衰退的经济和社会结构之间的相互影响所造成的脆弱性。对此，美国著名公共危机管理学者匹兹堡大学LOUISE K. COMFORT以美国损失惨重的两类自然类突发事件为研究对象，深入探讨了面临风险的城市。本研究表明，城市面临的挑战是，创建一个充满活力、可迅速恢复的社区的新愿景，这些社区能够评估和管理自身的风险，以限制极端事件造成的不断升级的破坏。。论文发表在城市治理类权威期刊UAR上面。

（文献来源：Comfort, L. K. . Cities at risk. Urban Affairs Review, 41(4):501-516. DOI:10.1177/1078087405284881）.

研究背景

一场自然类突发事件过后，超过25000人挤在超级穹顶，没有足够的水、食物和安全，大多数被留在被称为“最后避难所”的超级穹顶里的人都是穷人和少数族裔，这加剧了人们对这一事件的不公。这些强有力的图像展现了一个溺水城市的令人清醒的侧面。新奥尔良的破坏是卡特里娜飓风造成的吗？还是在飓风的压力下，人为因素和技术因素共同作用的结果？这场灾难的规模、成本和后果迫使人们重新审视导致这一令人遗憾的结果的条件、政策和做法，尤其是那些未能及时采取行动预防危险的公共组织的累积决策过程。这座城市所依赖的防洪堤系统是为抵御三级飓风而建造的，但却没有得到充分的维护。近年来，要求联邦政府资助加固防洪堤的请求屡遭拒绝。

政府在灾难中的作用

在美国，用来指导公众应对包括飓风在内的重大威胁的政策主要有两项，分别是国家应急响应计划（National Response Plan）和国家事故管理系统（National Incident　Management System）。国家应急响应计划（FEMA 2004）是对前联邦应急响应计划（FEMA 2000）的改编，确定了28个联邦机构在应对实际灾害中的角色和责任。国家应急响应计划的目的是将跨部门协作的设计扩展到州、县和市各级当局，以应对灾难。它于2004年11月正式通过。卡特里娜飓风是自国土安全部成立以来对国家自然灾害类突发事件管理政策和程序的首次重大考验。灾难无情地暴露了政策和实践的缺陷，以及在卡特里娜飓风之前和之后采取的行动暴露了当前优先事项和实践在所有四个法律决策层面上的弱点。政府行为者采取的简短行动时间表记录了卡特里娜飓风准备和反应行动的显著的一系列延误和疏漏。

灾难突发事件的演变

这里列出记录了实际风暴的11天的灾难时间线。灾前的决策链缺失，反映了城市物理环境、复杂的基础设施系统和应对紧急情况的组织系统之间更为复杂的相互作用。对这一系列相互作用的详细描述超出了本研究的范围，但却是系统分析这一问题的核心。

2005年8月31日：这座城市被宣布为不宜居住，官员们寻求比邻的德克萨斯州国土安全部和紧急管理部门达成协议，允许2.5万名撤离者被转移到休斯顿星穹体育馆。

2005年9月1日：约6万人从超级穹顶疏散，2万人从会议中心疏散。他们将被转移到德克萨斯州休斯顿的Astrodome避难，直到有其他的住房安排。

2005年9月2日：德克萨斯州大约有22.9万撤离者，州长里克·佩里宣布德克萨斯州进入紧急状态，并要求其他州接收撤离者。路易斯安那州州长凯瑟琳·布兰科要求增加联邦军队和紧急物资。

这一系列的事件和随之而来的高成本揭示了在政策、规划和实践上的严重失败，在所有四个级别的政府-市政、教区、州和联邦——当一个城市暴露在已知的危险。卡特里娜飓风所造成的广泛后果表明，对城市的保护已不再仅仅是公共组织的职能。私立和非营利性机构以及家庭都可以发挥重要作用。

设计弹性城市：灾难中的沟通与协调

复杂的大都市区面临双重危险。极端事件的数量和严重程度正在增加，同时人口正在向更脆弱的土地地区迁移。当老化的基础设施得不到充分维护时，这一问题就更加严重。那么，城市管理者如何设计、建造和维护强大、有弹性的城市，在极端事件发生之前评估和减轻风险？此外，这样的设计如何在时间、磨损和已建基础设施退化的过程中得以持续？这些关键问题不能用官僚制组织的等级控制模型来管理，也不能靠运气或意外发现来解决。相反，一个有弹性的城市需要一种不同的公民参与模式，在一个有利于个人和组织学习的社会技术框架中包括其人口的所有部分。这种模型是自组织的，并且基于强大的信息基础设施，允许参与者之间快速和坦率的反馈(Comfort 2005)。

设计一个自组织的、可以快速恢复的社区的下一个关键步骤是，在不同突发事件的紧急状态下，在系统中的元组织之间建立协调行动的能力。考虑到面临风险的城市区域的规模和复杂性，适当利用信息技术能够最有效地履行这一职能。决定选用何种信息技术在灾害管理非常重要，即灾害的创伤需要受灾社区中不同行动者的协调行动。然而，灾难事件总是会破坏现有的通信技术手段。由此造成的通讯上的差距使及时、准确地向参与组织和团体传递信息作为采取行动的基础更加困难。例如，卡特里娜飓风造成的通讯系统故障极大地加剧了各机构和司法管辖区之间协调的困难。所面临的挑战在于找到办法，加强关键行动者之间的核心信息交流，从而在严重破坏的环境中协调行动。及时、有效的交流增加了受影响社区内行动者之间的集体学习潜力。这个问题可以最好地理解为一种社会技术关系，在这种关系中，交流的技术手段是实现协调的组织目标的基础。两者都容易在灾害环境中发生分裂，而且都需要公共投资在破坏性事件之前建立健全的技术基础设施，以便在压力下支持有效的组织绩效。

作为复杂系统的城市

人们可能会视城市为一个复杂的系统，暴露在来自物理、工程和社会经济子系统的风险之中(Mileti 1999)。然而，对危险的脆弱性在这些子系统的交汇处反复出现，这些子系统以独立但相互依赖的动态运行。城市政策制定者面临的挑战是“驾驭”这种复杂性(Axelrod and Cohen，1999)，并引导各个独立的运动部分朝着同一个方向发展，形成一个能够从错误中吸取教训的可行的、有弹性的社区。

隐性威胁和长期政策规划

维护大都市地区的工程基础设施是一个长期的政策问题(Lempert，Popper，和Bankes 2003)，一个不符合驱动大多数城市议程的年度预算周期的问题。这也是一个复杂的政策问题，因为大型工程项目通常是由联邦政府资助的，但一旦建成，各州和各城市就需要维护它们。

研究结果还显示了各种因素相互作用的动态模式。在危机情况下，各代理之间的通信流的时间是周期性的。它首先强烈地增加，然后下降。经过一段时间的低强度训练后，交流能力又迅速提高了。虽然这一发现是计算模拟的结果，但它反映了在不确定环境下交流的演化模式。为极端事件设计通信过程是对实践管理者的一个主要挑战。在极端事件中有效沟通的要求与日常实践不同。极端事件必然需要更大的灵活性、对环境的详细了解，以及获得组织和用户方面更广泛的知识基础。为极端事件设计的通信过程需要建立在对组织能力、需求、技能和社区知识库的当前分析的基础上。

结论与政策建议：城市是国家的投资

研究结果显示，对于突发事件对城市影响，人们认识到城市在国家的经济和社会中发挥着不可或缺的作用。城市不仅是地方资金的主要投资，也是地区、州和国家的大量投资。突发事件造成了一个触发事件，但严重的破坏和严重的损失证明了不适当的计划和做法的巨大代价，因为城市面临着很高的风险。这种情况及其令人警醒的后果不仅局限于新奥尔良，而且对美国和世界其他城市构成了无声的威胁。

在以上分析的基础之上，作者在文末提出了五个建议：

（1）加强都市地区的生态建设。

（2）在区域基础上重建和维护民用基础设施。

（3）为具有不同能力的组织设计合适的投资计划。重建城市和地区需要公共、私人和非盈利组织的持续努力和长期投资。

（4）投资区域信息基础设施。

（5）共同的风险意味着共同的责任。

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附参考文献文献附参考文献

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